承上啟下、連接城鄉,縣域在中國式現代化進程中具有重要地位。

近年來,縣域結構發生哪些變化?縣級政權在面臨壓力時如何保持靈活性和適應性?日前,華中師范大學中國農村研究院田先紅教授新著《韌性:縣鄉政府如何運行》由中國人民大學出版社出版,從干部激勵與流動、權力配置與運行、事權分配與落地三個緯度,對縣鄉政治運行進行深入思考和觀察。


出生于1981年的青年學者田先紅,長期從事縣域治理、基層信訪政治、政治社會學等研究,迄今在城鄉基層社會開展田野調查累計超過1300個工作日。近日,田先紅接受新京報記者專訪,深度解碼縣域治理。


田先紅(受訪者供圖)


談縣域的重要性

“縣級政府是推進中國式現代化的重要主體”


新京報:你在后記中說,“只有深入一線治理的場景,我們才能對基層生活和治理的微妙性、復雜性感同身受?!笨梢哉務勗摃鴦撟鬟^程嗎?期間做了哪些調研工作?


田先紅:社會科學是研究人類社會的學問。社會科學研究終歸是要回應時代、社會的問題,特別是重大問題。我們長期以來大力引進的西方社會科學理論,也是西方學者在觀察、解釋西方社會基礎上建構的。要回應時代和社會之問,必須深入社會實踐。開展田野調查是深入觀察社會實踐的重要方式。田野調查有助于我們擺脫既有理論和刻板印象的束縛,更好地去發現與既有理論知識相悖的問題,發掘社會事實的內部機制,形成對社會實踐更加整全、深刻的理解。在此基礎上建構的理論,可以更加貼合社會實際??傊?,實踐是理論的源泉。只有扎根實踐,學術才能有長久生命力。近年來,黨中央強調把論文寫在祖國大地上,大興調查研究之風,對于改造我們的學風、構建中國社會科學自主知識體系具有重要意義。


我早些年主要從事基層信訪治理研究,大約15年前在鄉鎮圍繞信訪問題開展專題田野調查,在調查基礎上寫作了《治理基層中國:橋鎮信訪博弈的敘事》一書。2013年前后,我曾在華北某縣開展為期4個多月的駐點田野觀察,原計劃在調研基礎上寫作一部關于縣域信訪治理的著作,后來由于多方面原因該計劃被擱置。2016年前后,我和楊華等人合議,可以將研究領域拓展到縣鄉治理。2016年7月,我們就在浙江寧波下面一個縣做調研,開始涉獵縣域治理。那時候我們完全是憑興趣去研究這個領域,不帶課題任務,也不帶理論預設。在這之后,我又在全國十余個省份圍繞縣鄉治理開展調研。每次完成調研,我們一般會寫作論文、隨筆等?!俄g性:縣鄉政府如何運行》就是在這些調研基礎上寫作的成果,算是這些年關注縣鄉治理的一個階段性總結吧。


新京報:該書主題聚焦縣域治理。作為國家治理體系的一部分,我們應該如何理解縣域在中國式現代化進程中的地位?如何看縣域對大國治理的重要意義?


田先紅:縣域在中國式現代化進程中具有重要地位。黨的二十大報告提出“從現在起,中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標,以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”。習近平總書記在黨的二十大報告中強調要全面推進鄉村振興,堅持城鄉融合發展,推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。新型城鎮化和農業農村現代化是中國式現代化的重要組成部分。鄉村振興的戰略目標是以縣域振興帶動農業農村現代化和農民城鎮化。早在2022年5月,中辦、國辦就印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》,提出“以縣域為基本單元推進城鄉融合發展,發揮縣城連接城市、服務鄉村作用,增強對鄉村的輻射帶動能力”??h域被國家賦予推進中國式現代化的重任。


縣域黨委政府是縣域發展的直接推動者,是國家鄉村振興戰略的一線執行者和責任人。在推動城鄉融合發展過程中,鄉村發展規劃、產業結構布局、公共服務供給和要素資源配置等方面都需要縣域黨委政府來統籌謀劃和落實落地。因此,縣域黨委政府的角色、行為和能力關乎縣域治理的效能,進而影響著縣域城鎮化和鄉村振興的成效。


縣域對于中國這樣一個大國的國家治理具有重要意義。首先,縣級政府是國家政策的轉化器。中國作為一個大國,行政體系存在多個層級、各地經濟社會發展水平存在較大差異。國家政策既要確保統一性、權威性,又要兼顧地方性、多樣性。為了兼顧二者,地方政府尤其是縣級政府的角色就至為重要。中央的統一、宏觀、模糊的政策,層層傳達到縣級,需要縣級政府根據本縣實際,將其轉化為可操作、能落地的具體舉措。與省、市級地方政府相比,縣級政府距離鄉村基層社會更近,更能掌握基層社會的實況??h級政府機構健全、職能完備,具備在轄區范圍內進行政策決策的權力。相反,鄉鎮作為“不完全政府”,其權力、資源、職能都較為有限,難以擔負起政策轉化的重任。如此,國家政策轉化的重任自然而然地落到縣級政府??h級政府成為國家政策轉化的重要樞紐。


其次,縣級政府是地方經濟的發動機。與鄉鎮相比,縣級政府具有較大的經濟自主權。它掌握著轄區內的土地開發權、財政權、發債權等,具有較為完備的經濟發展權能。而鄉鎮政府要么不具備這些權能,要么只具備有限的權能。特別是改革開放以來,縣級政府在我國經濟社會發展中扮演著日益重要的角色??h的重要經濟地位催生了廣為人知的“百強縣”排行榜。1992年,全國首屆“百強縣”排行榜發布,引發社會各界廣泛關注。自1995年起,黨中央數次表彰全國優秀縣委書記。2014年,中共中央黨校舉辦了第一期縣委書記研修班。這些都表明縣在中國經濟發展中的重要地位以及國家對縣的高度重視。


再次,縣級政府是中國城鎮化的助推器??h域城鎮化是中國城市化體系的重要組成部分??h域內既有城鎮,又有鄉村??h級政府在實施鄉村振興、推進城鄉融合發展中發揮重要作用??h域城鎮化需要促進農村人口向縣城有序轉移。改革開放以來,縣級政府通過集約土地、財政、金融、公共服務等資源,快速推動著縣域經濟社會發展和城鎮化進程。


凡此種種,均凸顯了縣域對于大國治理的重要意義,也充分彰顯了黨、國家和社會各界對縣域發展問題的高度關注??h級政府是推進中國式現代化的重要主體??梢哉f,沒有縣級政府的積極性、能動性,地方經濟便難有活力,農業和農村現代化便困難重重。


談《韌性:縣鄉政府如何運行》

“聚焦縣域治理中的體制、機制及二者之間關系問題”


新京報:具體來說,該書要回應哪些問題?


田先紅:分析重點放在揭示縣域治理體制保持靈活性和適應性的主要機制上面。確切而言,本書聚焦于縣域治理中的體制、機制及二者之間關系問題??h級政府的積極性、能動性是如何產生的?縣域治理體制優勢如何轉化為治理效能的?縣域治理體制何以能夠保持活力、體制優勢如何轉化為治理效能,進而揭示中國地方治理活力的奧秘,是我通過田野調查研究試圖討論的核心議題。具體而言,本書主要內容包括以下三個層面。


第一,研究縣域治理體制??h域治理體制是縣域治理中一系列制度、組織、權力分配的總和。它為縣域治理提供了基本的權力架構、組織載體和資源基礎??h域治理體制具有相對穩定性。黨政體制是縣域治理體制的最重要構成部分。在中國政治生活中,政黨是核心能動者。同樣,在縣域黨政體制中,縣委也發揮著主要領導作用,就縣域內的政治經濟社會等方面事務做出重要決策??h域治理體制的結構、功能及其演變需要進行深入分析。具體研究內容涵蓋黨政體制、條塊體制、權責結構等。


第二,分析縣域治理機制??h域治理機制是縣域治理體制運行的過程和方式。它是縣域內各個治理主體圍繞某一特定的治理目標,在相應的治理規則支配下,通過配置和運用資源所展開的互動過程。本書主要對縣域治理中的動員、激勵和政策執行機制等展開分析。


第三,厘清縣域治理體制與機制之間關系。體制與機制的內涵、功能等都存在差異,但二者也是相互聯系、相互作用的。研究縣域治理體制與機制之間的關系,就是要分析體制和機制之間的互動作用以及二者相互轉化的基礎、條件和路徑等。如,縣域治理體制如何規定了治理機制的運行方式,治理機制如何影響治理體制的運行效率,治理機制如何在特定條件下轉化為治理體制等問題。


新京報:你的研究更注重理論解釋。對于田野調查來說,要實現從經驗現象到理論生產的跳躍,難度在哪里?


田先紅:中國社會科學需要借鑒吸收國外的優秀理論和方法,要保持開放的心態。同時,也應注意到,社會科學理論具有時代性、地域性。國外社會科學理論也是國外學者在回應他們的時代和社會問題的基礎上產生的。中國作為一個有著悠久歷史傳統的文明大國,為我們構建和發展自主的社會科學知識體系提供了得天獨厚的條件。而且,當前中國正處于經濟大發展和社會快速轉型的過程中,有相當豐富的、獨特的現象和問題值得我們去研究。我們應該有信心去努力構建既能彰顯中國特色又能增進同世界社會科學交流與對話的理論,促進不同文明交流互鑒。


從個人的研究體會來看,要將田野調查獲取的經驗現象升華為理論,確實有不小的挑戰。我覺得最主要的難點在于怎么樣找到有關經驗現象的核心機制,并形成與既有研究的有效對話。這不僅要求研究者具有對經驗的高度敏感性,在調查過程中保持開放的心態,而且要有扎實的理論儲備,閱讀相關文獻。在經驗與理論之間來回穿梭、反復琢磨。


談縣鄉體制內調查

“跟村莊調查相比,在縣鄉調查確實難度大一些”


新京報:從學術研究的視角來看,把縣域政府作為研究單位,難度大嗎?縣鄉體制內調查研究,你是如何入場并獲得有效信息的?


田先紅:跟村莊調查相比,在縣鄉調查確實難度大一些。首先,縣鄉特別是縣級政府的體制化程度更高??h鄉政府有著較為嚴格的組織、宣傳紀律。這給調查者帶來了一定的入場門檻。若要跟縣鄉干部熟悉,獲得更為豐富可靠的信息,需要較長時間。其次,縣鄉干部作息時間比較規范。他們上班期間有公務處理,一般需要提前預約才能接受訪談。不如在村里調查農民那么方便。再次,縣域社會規模更大,治理現象更為豐富,關系機制遠比鄉村復雜。這給研究者帶來了較大的挑戰。


縣級政府部門多,現象復雜,選擇某一個專題或者部門開展調查,才更具有可操作性。比如,在寫作時,我們的田野調查就曾圍繞干部流動、機制創新、項目制、財政等問題開展專題調研。除此之外,我們還可以選擇一個部門,比如縣委辦、應急局、農業農村局等,開展調研。圍繞特定專題或者部門調研的一個很重要的好處,就是有利于將調研限定在一定范圍,這樣才能更加高效、深入。


再次,調研方式可以靈活多樣。如果調研時間不長,可以采取通過官方安排訪談對象的方式。比如,通過縣委辦聯系某個局安排訪談對象,或者通過部門內部的領導、綜合辦公室安排訪談對象。如果調研時間較長,可以采取參與式觀察的方式,通過跟縣鄉干部密切交往互動,逐步建立信任關系?,F在國家也鼓勵高??蒲腥藛T到地方服務鍛煉,可以借助這些機會到政府部門去掛職。我這兩年就非常鼓勵我指導的博士研究生采取實習、掛職的方式到縣鄉政府去鍛煉。一方面,可以增強他們與人交往的能力,另一方面,也可以趁機做一些比較深入的內部觀察。這對于他們今后的人生、職業發展都很有幫助。

田先紅團隊在調研(受訪者供圖)


談縣鄉體制內工作人員年齡結構變化

“越來越多‘90后’、‘00后’進入縣鄉體制,他們心態普遍比較開放、善于思考總結”


新京報:縣鄉體制內工作人員的年齡結構變化,是不是對你的研究也有很大影響?


田先紅:這幾年在縣鄉調研,感覺縣鄉干部的結構變化主要表現在三個方面:一是年輕化。越來越多的“90后”、“00后”進入縣鄉體制,有的甚至已經晉升到領導崗位。二是知識化??傮w而言,縣鄉干部的學歷程度越來越高,較多的本科、碩士都進入縣鄉政府。在一些地方,特別是沿海發達地區的縣鄉政府,甚至引進了一些博士。有的已經進入縣級或者更高層次的領導班子。三是性別結構變化。越來越多的女性進入縣鄉政府工作。一些女性還擔任了縣鄉政府的主要領導職務。相較多年前,這是一個較大變化。


縣鄉干部結構的變化,對我們調查研究也有一些影響。這些年輕干部有幾個特點:一是心態普遍比較開放。他們的防備心理相對要更輕一些,知道我們研究者是干什么的,有助于我們開展調研。前段時間,我在某地調研訪談一個“80后”鎮長時,他非常敞開地給我們講了相關的情況。這令我都感到吃驚。這個鎮長自己也說:“我知道你們是干什么的,我以前也寫過報告、材料的,你們在報告里面肯定不會寫明是誰誰誰、在哪里說的,所以我是完全敞開地跟你們講?!庇羞@樣的訪談對象、這樣的調研環境,不僅能夠讓我們獲得更多的真實有效信息,而且調研也變得輕松許多。


二是善于思考總結。一些年輕干部具有一定理論基礎,平時會讀書,對于工作中的一些問題,會有自己獨立的思考、分析,跟他們訪談時,他們不僅僅是介紹工作經驗,而且有比較深刻的體會、提煉,不僅講現象、問題,而且講背后的道理,還可以跟我們一起探討。有些干部還會主動建議、提出一些值得研究的問題。這些對啟發我們的研究思路、開拓我們的研究視野具有重要幫助。


談國家治理的一統性與靈活性

“一統性與靈活性之間是否保持動態平衡,將極大地影響著國家治理績效”


新京報:你詳細分析了縣域官員的晉升渠道。通過調查,你認為影響縣域官員晉升的重要因素有哪些?


田先紅:影響官員晉升的因素,學界已有很多研究討論。有的人強調績效更重要,比如經濟學者提出的晉升錦標賽理論。也有的人強調關系或者社會資本對于官員晉升很重要。黨的十八大以來,隨著制度建設的不斷推進,基層行政的規范化不斷加強,基層政治生態得以極大改善。能力、績效因素在基層官員晉升中的重要性進一步提高。


我覺得,“關系論”和“績效考核論”都有其片面之處?!瓣P系論”注意到了地方官員晉升的政治關系網絡因素,但地方官員晉升顯然不能都歸結為關系因素,否則就無法解釋中國發展奇跡。同時,地方官員晉升也并不是如政治錦標賽理論所預設的那樣是以目標管理考核績效為主導。我認為,中國地方官員晉升確實是能力、績效導向的,績效考核是政府激勵的重要手段。但是,此處所謂績效,并非目標管理考核績效,而是政治評價,即依重點任務完成情況和能力進行選拔。


新京報:你提出,一統性與靈活性是中國國家治理的一對基本關系,也是貫穿中國國家治理的一條主線。如何理解這對關系?


田先紅:中國作為一個大國,治理規模龐大,縱向管理層級較多,中央需要擁有強大的權威,以確保各項方針政策的落實。中央權威的一統性集中表現為體制、政治和政策的一統性。因此,中國國家治理的一統性與靈活性之間的關系具體可從三個維度去理解。


首先,體制的一統性與機制的靈活性之間的關系。體制是一種基本的制度架構。它的一統性表現為:一是體制的普遍性。所謂普遍性,即體制在不同層級、不同地區甚至不同領域,具有總體類似的特征和構成。學界概括的“職責同構”現象便是體制具有普遍性的重要例證;二是體制的穩定性。即體制在較長的時段內總體而言保持穩定,一般不輕易變動。在體制一統性的前提下,治理機制具有靈活性,即可以建立和創新各種治理機制,來整合體制中的人、財、物資源,激發體制的活力。


其次,政治的一統性與治理的靈活性之間的關系。政治的一統性,是指國家在政治上是大一統的。中國作為一個大國,必須確保中央的至高權威,要保證政令暢通。中央權威不容挑戰,各地黨委政府必須有正確的政治站位,與中央保持高度一致。在治理層面,則應具有一定的靈活性,各地、各領域可以根據實際情況來開展治理。


再次,政策的一統性與執行的靈活性之間的關系。對于大一統的國家而言,國家政策必須具有統一性。這表現為:一是中央政府享有最高政策制定權。二是中央的政策具有指導性。中央政策從總體上、原則上作出規定。它對于各地政府執行政策具有宏觀指導意義。但是,在執行政策時,各地政府可以具備一定的靈活性,可以根據轄區內實際情況制定政策落實方案。在中央出臺的諸多政策中,往往都會要求各地在不違背中央政策精神的前提下根據自身實際制定政策實施方案。這便是政策一統性與執行靈活性的具體表現。


總之,國家治理既要有一統性,又要有靈活性。一統性與靈活性之間是否保持動態平衡,是否能夠順利實現轉換和支持,將極大地影響著國家治理績效。對于中國這樣一個各地區、各層級發展非均衡的大國而言,實現靈活性的一個前提,就是要考慮不同地區、不同領域的實際情況。換言之,大一統的體制需要適應不同地域經濟社會文化的實際情況,需要因地制宜地進行創新,才能夠使中央統一的方針政策更好地落地。尤其是地方和基層政府需要將中央和上級的政策與本地實際相結合,對政策進行轉化。


談鄉鎮治理體制機制創新

“將在很大程度上決定了國家治理的靈活性能否實現”


新京報:如何看鄉鎮在保持國家治理靈活性中的作用?鄉鎮治理體制機制創新的實質是什么?


田先紅:中國幅員遼闊,地域差異較大,不同地方擁有不同的實際,各地政府在基層治理中形成不同的治理機制創新。鄉鎮作為行政體制的最低層級,直接關乎國家各項方針政策的落地。大一統體制靈活性的實現,需要鄉鎮作為載體。同時,鄉鎮不僅組織機構不健全,而且人財物資源相對匱乏。若鄉鎮不進行治理機制創新,將難以甚至不可能承接和完成各種自上而下下達的治理任務。因此,鄉鎮能否進行治理機制創新,將在很大程度上決定了國家治理的靈活性能否實現。


我認為,鄉鎮治理機制創新的實質是激活體制資源、使體制更好地對接鄉村社會,其核心就是如何激勵人的問題。鄉鎮通過治理機制創新,重新配置權力資源,建立起一套新的激勵結構。鄉鎮的激勵結構主要包括兩個層面,一是激勵對象,二是激勵手段。


就前者而言,鄉鎮需要根據自身的人力資源狀況確定主要的激勵對象,比如在班子副職領導較多的鄉鎮,如何激勵調動副職領導的積極性就至關重要,而在事業編干部較多的鄉鎮,事業編干部就應該是鄉鎮的重點激勵對象,而在年輕干部較多的鄉鎮,必須充分激勵年輕干部。


就后者而言,鄉鎮需要根據自身掌握的資源狀況來采取相應的激勵手段。比如,在經濟資源較為豐富的鄉鎮,經濟激勵可以作為鄉鎮的主要激勵手段。而在政治資源相對較多的鄉鎮,政治激勵就應該是鄉鎮的主要激勵手段。鄉鎮通過治理機制創新,建立新的激勵結構,使鄉鎮的人財物資源達到更優匹配狀態,盡可能實現人盡其才、物盡其用。由此,鄉鎮治理保持了靈活性、適應性,國家治理的靈活性也在一統體制的最末端得以實現。


談縣域治理結構從結果管理向過程管理轉變

“帶來了一系列新的治理效應”


新京報:你和多位研究者都提到,縣域治理結構近年來發生變化,上級監管下級從結果管理向過程管理轉變。如何理解這一重大變化?帶來了哪些治理效應?


田先紅:結果管理模式主要側重對基層干部治理任務目標完成情況的管理。結果管理模式主要有幾個特征:在管理目標上,以調動積極性為主;在考核方式上,上級注重結果導向;在行政手段上,主要采取包干制;在自主空間上,上級賦予下級較大的自由裁量權。


過程管理模式則側重對基層干部行政過程的監管,高度強調行政過程的規范化??h域過程管理模式的主要特征包括:在管理目標上,以監督干部為主;在考核方式上,以過程監管為導向;在治理手段上,以行政體制為主;在自主空間上,基層自主行政空間較小。


縣域治理體系從結果管理到過程管理模式的轉變,帶來了一系列新的治理效應。其中的正向效應包括:


一是基層治理越來越規范?;鶎痈刹康囊幏缎姓庾R增強,更加注意按照制度、規范來開展行政活動。一些研究者也觀察到,基層治理的規范化、技術化、行政化趨勢日益強化。


二是基層干群關系得以緩和。隨著國家對縣域基層干部行政過程管理的加強,基層干部亂作為、侵害群眾權益的現象大幅度減少。此前干群之間緊張關系局面被緩解?;鶎痈刹吭絹碓阶⒁馊罕姷母惺?,“情感治理”“打感情牌”的特征日益明顯。干群關系呈現和諧局面。


但同時,也帶來了一系列負向治理效應,具體如下:


一是縣域政府的自主性弱化。自上而下權力收緊、制度規范建設的強化,使得縣域政府的自由裁量權縮小,縣域政府自主行政的空間被壓縮。


二是基層干部的情感體驗弱化。在過程監控管理模式下,縣域基層干部大多是機械執行上級的任務命令,其干事創業的成就感、榮譽感降低。


三是縣域治理的自主空間被壓縮。他們不再通過變通、打政策擦邊球、打破常規、大膽創新來謀求縣域發展空間,而選擇墨守成規、謹小慎微。


四是縣級中轉站角色的弱化。隨著縣域自主行政空間的大幅度壓縮,基層干部難以再將上級安排的任務與本地實際進行結合,而更多的是機械地執行上級命令??h級作為承上啟下的中轉站角色弱化,其進行政策轉化和輸出的功能被弱化。


五是縣域基層避責現象。伴隨縣域治理過程監控的強化,縣域政府自主性削弱,一些基層干部采用按章辦事、痕跡管理、形式主義等消極避責行為。他們忙于應付各種自上而下的政治任務?;鶎痈刹康摹安怀鍪隆边壿嬋遮吤黠@。他們傾向于討好群眾,選擇向群眾妥協退讓。


談為基層減負

“要減少各種自上而下的達標升級、創新創建任務”


新京報:中辦、國辦也多次下發通知,要求解決形式主義突出問題,為基層減負。你認為解決基層形式主義的關鍵在哪里?


田先紅:近幾年基層負擔重,形式主義屢禁難絕,主要有三個方面的原因:


一是上級給基層安排的任務多,基層形成多中心工作模式?!吧厦媲l線,下面一根針”,即使上面每個部門增加一點任務,匯聚到基層的任務也會呈幾何級數增長。上級安排的很多任務要求高、時間又緊,實行頂格管理,基層疲于應付。


二是權責不明晰。一些上級部門將本屬于自己職責內的事情下壓到基層。上級部門更多充當考核、監督者的角色。在調查時,有基層干部形容現在基層是“一個人干,兩個人看,三個人耍筆桿子,四個人督辦”。上級部門和基層的權責關系不清,為一些上級部門趁機向基層“甩鍋”提供了條件。


三是上級供給的一些政策與基層實際不符。執行這些不符實際的政策時,基層干部不能違背上級命令不執行政策,同時又不能因為執行不符合實際的政策而與群眾發生沖突,只好采取形式主義的辦法應付。


解決基層形式主義,給基層減負,一是要減少各種自上而下的達標升級、創新創建任務,讓基層能夠有充分、自主的時間和精力去謀劃、完成重點工作。二是要理順基層權責關系,特別是上級部門要切實擔當履責,不能借給基層擴權賦能和屬地管理之名搞“責任甩鍋”,自己當“甩手掌柜”。三是要給基層一定的政策彈性空間?;鶎幼杂刹昧繖嗵?,容易滋生違規違法行為,如果基層沒有自主權,就容易滋生形式主義。所以,給基層的彈性空間要適度,使其既不至于違規違法,又不至于無法執行政策。


新京報:近日,云南省公布一個典型案例:大理州劍川縣向鄉鎮下放行政職權過多過急,導致基層接不住管不好。你如何評價這個案例?


田先紅:放權賦能、充實基層,這一改革政策的出發點是好的。其目的是解決長期以來被大家詬病的基層權責不匹配、“九龍治水”“管得了的看不見,看得見的管不著”等問題。但是,在改革中,也存在政策一刀切、上級借改革之機“甩鍋”等現象。據我們近年來的調查,大理州劍川縣在改革中出現的問題并非孤例。對于放權賦能,鄉鎮領導普遍是歡迎的,因為改革可以給鄉鎮增加人員編制,充實鄉鎮的力量。我認為,在這一輪放權賦能改革中,應該注意幾個方面:


首先,改革要因地制宜、結合實際進行。在中西部地區,特別是山區農村,鄉鎮人口流失嚴重,常住人口不多。這些鄉鎮的執法、管理事務較少,即使給這些鄉鎮下放了執法權,也難有用武之地。相反,在發達地區,鄉鎮人口規模大,執法、管理事務多,可根據當地實際需求、有針對性地給這些鄉鎮下放部分職權。


其次,應加強改革配套的資源保障。在下放執法、管理權限的同時,應該給鄉鎮配套相應的人員、編制。上級部門不能只借下放權限之機甩鍋卸責、一甩了之。


再次,要考慮改革成本問題。給鄉鎮下放權限、增加人員編制,屬于對既有的縣鄉治理體制進行調整,需要付出大量的成本,這些成本包括人員供養成本和部門間磨合成本等。如果在某些地方改革成本過高,且收益甚微,那么可以考慮不輕易搞權限下放、改變縣鄉治理體制的做法,而是通過機制的建設和創新來解決一些問題。


談基層監督

“在加強監督、強化法律制度權威的同時,要進一步理順基層體制”


新京報:近年來基層監督問責體系不斷完善,對基層治理能力建設來說有哪些作用?


田先紅:對于基層干部的一些違規行為,如果監督部門放任不管,可能導致違規現象更為嚴重,但若真要追究起來,鄉鎮干部也有冤屈,可能會挫傷干部干事創業的積極性。放任不管不行,監督過嚴也不可,便形成了所謂監督悖論。


近年來,基層監督問責體系的不斷完善,對于基層治理體系和治理能力建設具有重要意義。


首先,有助于基層治理的合規化。長期以來,基層治理的非規范化問題較為突出。一些基層干部在工作中存在優親厚友、搞特殊主義等現象。有些干部為了給他人解決問題,打法律制度的擦邊球,甚至突破紀律、法律的紅線。隨著監督問責體系的不斷完善,基層干部違規違法的空間大大壓縮。干部按照法律、制度辦事的意識不斷增強?;鶎又v規矩、重制度的氛圍日漸濃厚。這些都有利于推進基層治理的合規化。


其次,有助于增強決策的科學化、合理化。以前基層一些主要領導干部存在搞一言堂、拍腦袋決策、破壞民主程序等現象,決策失誤帶來較大損失。隨著監督問責體系的完善,領導干部的決策權受到更大約束,按民主程序科學決策的理念日益深入人心。同時,輔之以終身追責等問責制度的設計,有助于增強領導干部決策的風險、責任意識。


再次,有助于增強基層工作推動能力?;鶎又卫碇写嬖诘牟蛔鳛?、慢作為、亂作為等現象,使基層政府工作推動能力弱化,導致黨和國家的政策執行陷入困境。監督部門的介入和問責制度的完善,可以提高基層干部的擔當作為意識,加強對基層工作推動過程的監督管理,為基層政府推動工作注入更強大的勢能。


最后,有助于鞏固黨的群眾基礎?;鶎痈刹啃袨椴灰幏?、基層治理中的“微腐敗”等現象,容易在廣大群眾中造成不良影響,惡化干群關系?;鶎颖O督問責體系的完善,可以進一步規范基層干部行為,改善基層干部群體的形象,進而改善基層干群關系,鞏固黨的群眾基礎。


當然,一些不合理的監督問責制度也可能產生負效應。比如上級對基層頻度過高的督查檢查,使基層政府忙于應付迎檢,耗費了不少精力和資源。一旦基層出現問題,上級不問青紅皂白,一味濫用問責權力,缺乏容錯糾錯機制,也容易打擊廣大基層干部的積極性。


總之,如果監督過嚴,易造成打擊面太寬,傷及基層干部積極性;如果放任不管,則違規行為加劇,并損及法律制度的權威,監督悖論由此形成。走出監督悖論,在加強監督、強化法律制度權威的同時,還要進一步理順基層體制?;鶎又卫憩F代化轉型應該以合理化的制度體系建設為基礎,采取疏堵結合的方式,既要監督問責又要理順基層體制機制,使基層干部真正擁有干事創業的資源和空間,而監督又更加卓有成效。


談縣域治理的自主性

“縣域政府的能動性大小,極大地影響著地方治理的活力和效率”


新京報:這是否也與縣域治理的自主性密切相關?你如何理解縣域治理的自主性?難點在哪里?


田先紅:當前一些基層干部消極避責、不敢擔當作為,跟縣域治理的自主性弱化有一定關系。所謂自主性,是指行動主體依據自身利益訴求而采取行動的能力??h域自主性是指縣域政府為了實現特定治理目標而擁有的行動空間及所采取的相應行為。具體而言,縣域自主性主要包括四個層面的內容:


一是縣域政府制定決策的自主權,即縣域政府在多大程度上能夠根據其自身目標來制定決策,而避免來自上級或者其他利益主體的干預。決策自主權應該是縣域政府自主性的核心內容。


二是縣域政府在執行上級政策過程中的自主轉化權,這方面的自主性涉及縣域政府將上級政策與本地實際相結合的能力??h域政府是國家政策輸入鄉村社會的中轉站,縣域政府的政策中轉功能的充分發揮,有利于創造性地執行自上而下的國家政策??h域政府將國家政策進行轉化,使其與縣域社會實際相結合,這直接關乎國家政策的落地成效。


三是縣域政府在資源調度、整合中的自主性,即縣域政府能夠在多大程度上根據自身需求來調度和整合資源。在謀求自身利益、實現治理目標過程中,縣域政府必須擁有相應的資源予以支撐。國家資源尤其是各種財政專項資金自上而下進入鄉村社會時,需要在縣級進行再分配,以更好地契合縣域社會實際和縣域政府的發展目標規劃??h域政府在國家資源再分配中自主性的大小,在很大程度上影響著資源使用的效率。


四是縣域政府的能動性,即縣域政府在縣域治理中所呈現出來的主動性、創造性。能動性是縣域政府自主性的重要標志。一個缺乏能動性的政府,很難說是具有高度自主性的政府??h域政府的能動性大小,極大地影響著地方治理的活力和效率。


當前,縣域治理的自主性難題集中表現為縣級政府的自主權權能結構的失衡。一方面,縣級政府的某些自主權未能得到充分發揮,比如縣級政府的政策轉化權行使不足,未能將國家宏觀政策與本地實際有機結合,導致政策的可執行性差,帶來政策的硬執行,損害基層干群關系,或者形式主義地執行,導致資源浪費。


另一方面,縣級政府的某些自主性持續擴張,比如一些地方在縣級主要領導的決策推動下,集中資源上馬一些不切實際的大項目,打造亮點工程,同樣導致資源浪費。所以,縣級政府的自主性呈現為一種悖論的面向,在某些方面看似受到約束,但在另一些方面又似乎約束不足。未來可能還是需要通過制度建設來進一步理順縣級政府的自主權權能結構。


談縣域政策共同體

“有效地解決了大國治理的政策一統性與執行靈活性的問題”


新京報:你提出“縣域政策共同體”,如何理解?從政策執行來看,縣域政策共同體是如何運轉的?目前,縣域政策共同體面臨哪些新挑戰?


田先紅:政策共同體是指各政策執行主體圍繞政策執行過程而形成的合作、協調、溝通的團體??h域政策共同體的運轉包括三個方面:


首先,政策轉換機制。一是政策目標耦合??h級政府需要結合本地實際制定政策實施總體方案,將上級的政策目標與本地經濟社會發展目標相耦合。政策目標需要符合縣域黨委政府的發展規劃,對一些不符合本地實際的政策要求進行修正。二是政策方案細化??h級政府需要在上級政策總體框架下制定本縣的政策實施細則、依據、標準等,形成一個更加細致的政策文本。除了細化政策文本外,縣級政府還通過會議,面對面地向下級解釋、傳達政策精神和要求。通過這些程序,縣級政府將模糊性政策清晰化、抽象政策具體化,從而實現政策的操作化。三是政策工具選擇。在縣一級,政府必須確定選擇何種政策工具來完成政策任務。這些政策工具包括考核獎懲、財政資源配套、人力資源調配、成立新型機構等。


其次,政策動員機制。黨組織在政策動員中發揮核心領導作用。對于一些重要的公共政策,往往會成立黨的領導小組,依靠黨的權威推動政策落實。圍繞政策落實問題召開的會議,既可發揮政策解釋功能,又可以發揮宣傳動員的效果。此外,縣級政府還需要進行資源動員,為鄉鎮執行政策提供指導、幫助,提供人財物等資源支持,使鄉鎮具備執行政策的資源基礎條件。


再次,政策溝通反饋機制。當鄉鎮、村級執行政策遇到難題時,可以跟縣級政府進行有效溝通、反饋,縣級政府及時進行答疑解惑、進行協調,政策反饋渠道比較暢通。


經過上述幾個機制、環節之后,縣級政府可以根據鄉、村反饋情況對政策進行修正、調整,從而進入新一輪的政策再生產過程??h域內就由此形成了一個由縣、鄉、村三級構成的政策共同體。在這個共同體內,政策可以進行有效循環,既可以自上而下轉化,又可自下而上溝通反饋。這個共同體有效地解決了大國治理的政策一統性與執行靈活性的問題,較好地解決了國家政策執行“最后一公里”難題。


我認為,當前縣域政策共同體也面臨著新的挑戰:


一是政策任務大量增加??h域承擔的中心工作泛化,形成多任務格局。上級安排的各種達標升級項目,要求高,頂格管理,給下級預留的完成時間短。當政策下達到基層時,缺乏充分的時間進行傳達、解釋、布置??h鄉體制高速運轉,體制過熱,都疲于應付各種自上而下的政策任務,缺乏足夠時間和空間去進行政策反饋和溝通。


二是縣鄉體制的剛性化。上級為了規避政策執行的問責風險,不愿對政策進行轉化,一味向下級甩鍋、卸責,出了問題就將責任推到下面。在執行政策過程中,縣級往往只安排任務、下達命令,對下級進行嚴厲的考核、問責。上下級之間難有耐心細致的思想溝通,缺乏詳細充分的支持、指導。


三是政績剛需效應。一方面,縣級政府有強烈政績需求,自己要出政績,有自己的中心工作任務??h級政府要花費主要時間精力在自己的中心工作任務上面;另一方面,自上而下的各種政策任務繁多,對于很多政策任務,縣級政府無暇兼顧,只能向下甩鍋。


如此,縣域內政策的大循環難以進行,政策大循環變成了自上而下的單向度執行,上級只顧下達政策,給下級安排指標任務、下達命令,借助考核問責制度對下級進行強壓。上下級之間的反饋溝通渠道越來越窄、政策解釋空間越來越小。


談縣域社會活力

“東部發達地區的縣域社會普遍較有活力”


新京報:五一假期,縣域旅游火起來了。這是否意味著縣域社會活力正在激活?


田先紅:這個問題我覺得應該辯證地看。首先,這些縣域旅游的火爆背后都是有一定原因的??h域旅游發展跟這些年鄉村振興戰略深入實施、縣域基礎設施改善有關系。各地政府在鄉村振興過程中不斷加大對縣域旅游的投入,吸引城市人口去鄉村旅游。一些地方縣域旅游的火爆具有一定的網紅文化意味,靠“出圈”火爆。一是疫情后大家旅游熱情整體高漲;二是一些地方的縣域旅游業也盡可能往年輕人審美上靠近,先是網紅打卡帶動,制造輿論話題;三是本地政府號召,全民動員,建構和營造本縣市的城市形象,比如淄博燒烤、東北冰雪旅游等。至于這些是否意味著縣域社會具有活力,要看這些縣域旅游的“火爆”是長期的還是短暫的。如果僅僅只是短期內、節假日期間比較火,而平時都歸于冷清。我覺得不能算是縣域社會活力被激活。


其次,影響縣域社會活力的因素。據我們調研觀察,影響縣域社會活力的主要因素有幾方面:一是人口因素??h域社會是否有活力,關鍵在人。如果縣域人口數量大,特別是常住人口多,就能擁有更加豐富的生產、生活業態,也能較好地帶動縣域旅游、消費等。二是產業因素。如果縣域產業發達,提供的就業機會多,自然能夠吸引更多的人口。三是區位因素。如果縣城具有區位優勢,交通條件便利,毗鄰大城市,能夠承接大城市的一些產業、產能,吸引城市人口到縣城旅游消費,這樣的縣域社會也會有活力。四是資源因素。如果縣域內擁有一些獨特的資源,比如擁有著名的風景區等,這樣也能吸引外來人口。


據我們調查,東部發達地區的縣域社會普遍較有活力。這些地方的縣域產業比較發達,就業機會多??h域成為人口凈流入的地方,生產、生活等各種業態較豐富。在這些地方,甚至不少鄉鎮都很有活力,堪比中西部地區的縣城。而在中西部地區,不少縣城存在人口外流、人口總量減少的現象。缺乏人口支撐,特別是沒有年輕人支撐,這些縣域社會就不會有活力。前些年一些地方政府一窩蜂地投入大量財政資源項目配套、引入社會資本發展鄉村旅游業,但不少景區建成后,門可羅雀,運營難以為繼,不得不關門歇業,帶來大量資源浪費。


談人才對鄉村振興的影響

“基層政府不應盲目鼓勵返鄉農民創業”

新京報:談到人口流入,你如何看人才對鄉村振興的影響?


田先紅:在鄉村振興中,如何留住人才、用好人才,是社會各界高度關注的問題。對于這個問題,我有幾個方面的思考:


首先,從長遠來看,城市化進程帶來農村人口減少是大趨勢。由于市場、產業、資源等多方面因素限制,農村能夠提供的創業、就業機會和空間較為有限。特別是對于年輕人而言,更多地選擇在縣城或者大城市就業、創業。這在客觀上會帶來農村人口尤其是年輕人才外流。特別是在一些偏遠山村,村莊所剩人口無幾,村莊在不久的將來就可能消失,我覺得這些村莊并無必要再去投入大量資源搞建設。


其次,需要思考的是,什么樣的人可以算是人才?是不是年輕人,或者有學歷、文化程度高的人才能被稱為人才?最重要的問題是,農村究竟需要什么樣的人才?是不是有學歷特別是高學歷的年輕人都適合在農村發展?這些都是可以討論而且需要探討的問題。我認為,可以把人才的范圍放寬一些。只要能夠在村莊發揮一定作用、對于村莊經濟社會發展做出一定貢獻的人,都是值得發掘和使用的人才。比如,我們前些年在一些地方調研發現的“中堅農民”,這些農民年齡一般在四五十歲左右,他們的社會關系、主要利益、生產生活、人際交往都在村里,具備參與村莊管理的能力和素質要求。我們如果能夠很好地發揮這個群體的作用,對于維系鄉村社會秩序、促進鄉村經濟社會發展也是有利的。


再次,基層政府不應盲目鼓勵返鄉農民創業。創業都有風險。在農村創業也容易面臨市場沖擊、價格波動、自然災害等各種風險。特別是農產品市場競爭激烈、價格波動大,農民的抗風險能力弱。如果基層政府盲目鼓勵返鄉農民創業,農民很可能因為創業失敗而導致家庭生計陷入困境,最后波及基層政府,成為基層的不穩定因素。我覺得,創業應該是一種市場選擇行為,自主權主要在農民手上。確實有條件、有想法、能抓住市場機遇的農民,可以選擇創業。在他們有需要的時候,基層政府可以提供幫助,但基層政府不應過多去介入、推動或鼓勵。


新京報首席記者 何強   

校對/王心  受訪者供圖